近年來，PPP作為連接政府和社會資本的重要渠道，在加快補齊關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)短板、提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給效率等方面發(fā)揮了積極作用。在穩(wěn)投資穩(wěn)經(jīng)濟的大背景下，政府和社會資本合作的PPP 模式被寄予厚望，肩上的擔(dān)子也更重。

 

 

推動PPP模式更加規(guī)范發(fā)展，助推PPP事業(yè)從高速發(fā)展階段轉(zhuǎn)向了高質(zhì)量發(fā)展的新階段。11月份，財政部下發(fā)《關(guān)于進一步推動政府和社會資本合作(PPP)規(guī)范發(fā)展、陽光運行的通知》(下稱《通知》)。

 

文件要點如下：

 

嚴禁通過“借用”未受益地區(qū)財政承受能力空間等方式，規(guī)避財政承受能力10%紅線約束;

 

地市級、縣區(qū)級地方人民政府實際控制的國有企業(yè)(上市公司除外)可以代表政府方出資參與PPP項目，不得作為本級PPP項目的社會資本方;

 

TOT項目不得由本級政府實際控制的國有企業(yè)作為社會資本方搞“自我循環(huán)”;

 

嚴防隱性債務(wù)風(fēng)險;

 

市縣級平臺不能做本級PPP項目社會資本方。

 

國家從政策層面高度重視PPP的規(guī)范發(fā)展，進一步明確了PPP改革和發(fā)展的方向，牢牢把握住PPP未來發(fā)展主動權(quán)的戰(zhàn)略性布局。有分析人士指出，《通知》重在吸引更多民間資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴大社會資本在基建和公共服務(wù)項目建設(shè)領(lǐng)域的比例，鼓勵政府或平臺公司以PPP模式推進公共服務(wù)類項目建設(shè)。

 

中國銀行研究院研究員邱亦霖分析，從融資端看，金融機構(gòu)將加大對PPP項目支持。服務(wù)于鄉(xiāng)村振興、綠色發(fā)展和民生保障的PPP項目融資環(huán)境將會持續(xù)改善，預(yù)計也將運用更多的政策性、開發(fā)性金融工具，增加金融債券發(fā)行等支持PPP項目的融資。同時，金融機構(gòu)也應(yīng)積極參與項目運行當(dāng)中，從項目立項論證前期階段更多參與，以更加客觀識別、研判項目的融資與投資風(fēng)險，有效匹配項目資金流與融資需求，實現(xiàn)精準放款支持，有利于防范項目運行中金融風(fēng)險。

 

多位財政部政府和社會資本合作中心(下稱財政部PPP中心)專家?guī)鞂＜冶硎?，《通知》為今后PPP模式具體工作指明了方向、明確了路徑，標志著我國PPP或?qū)⑦M入高質(zhì)量發(fā)展新階段。《通知》還針對PPP模式運行過程中不規(guī)范、不完善問題，提出針對性要求，有助于各方糾正不當(dāng)行為。未來PPP項目將繼續(xù)走向高質(zhì)量發(fā)展道路，對優(yōu)質(zhì)民營企業(yè)、外資企業(yè)的開放程度也將進一步加大。

 

財政部PPP中心專家?guī)鞂＜摇?60政企安全集團投資總監(jiān)唐川表示，未來PPP項目的門檻將會越來越高，同時對優(yōu)質(zhì)民營企業(yè)、外資企業(yè)的開放程度也會加大，故而未來規(guī)范PPP發(fā)展的相關(guān)立法工作必須盡快落地落實。

 

在我國經(jīng)濟爬坡過坎的關(guān)鍵時期，以高質(zhì)量投資助推經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，切實發(fā)揮有效投資對經(jīng)濟拉動的關(guān)鍵作用，PPP只有實現(xiàn)更加規(guī)范的發(fā)展并向高質(zhì)量發(fā)展階段邁進，才能更好地發(fā)揮PPP模式對穩(wěn)投資、擴內(nèi)需、暢循環(huán)、促增長方面的積極作用。

 

關(guān)于進一步推動政府和社會資本合作(PPP)規(guī)范發(fā)展、陽光運行的通知

 

財金〔2022〕119號

 

各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳(局)，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團財政局：

 

為貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，進一步推動政府和社會資本合作(PPP)規(guī)范發(fā)展、陽光運行，現(xiàn)就有關(guān)事項通知如下：

 

一、做好項目前期論證

 

(一)充分做好項目前期工作。地方財政部門應(yīng)會同有關(guān)方面科學(xué)把握PPP模式的適用范圍，對于屬于公共服務(wù)領(lǐng)域、需求長期穩(wěn)定、回報機制清晰、收益水平合理、具有運營內(nèi)容的項目，可采用PPP模式實施，優(yōu)先實施具有強運營屬性、具有長期穩(wěn)定經(jīng)營性收益的項目。項目實施機構(gòu)應(yīng)會同有關(guān)方面依法依規(guī)做好項目規(guī)劃、立項、用地、環(huán)評等前期工作，科學(xué)編制項目實施方案，合理設(shè)置項目風(fēng)險分擔(dān)機制和投資回報機制，探索開展綠色治理(ESG)評價，充分挖掘項目潛在經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益，算好整體賬和長遠賬，持續(xù)增強項目決策的科學(xué)性、嚴謹性、規(guī)范性。

 

(二)規(guī)范開展財政承受能力論證。省級財政部門應(yīng)壓實轄內(nèi)市縣財政部門財政承受能力論證責(zé)任，指導(dǎo)市縣財政部門規(guī)范開展財政承受能力論證工作，嚴守每一年度本級全部PPP項目從一般公共預(yù)算列支的財政支出責(zé)任不超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出10%的紅線(以下簡稱10%紅線)。合理分擔(dān)跨地區(qū)、跨層級項目財政支出責(zé)任，嚴禁通過“借用”未受益地區(qū)財政承受能力空間等方式，規(guī)避財政承受能力10%紅線約束。審慎合理預(yù)測一般公共預(yù)算支出規(guī)模和增長率，嚴禁脫離項目實際通過“報小建大”等方式調(diào)整項目財政支出責(zé)任，規(guī)避財政承受能力10%紅線約束。PPP項目財政支出責(zé)任超過10%紅線的地區(qū)，不得新上PPP項目;PPP項目財政支出責(zé)任超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費PPP項目。

 

(三)壓實項目庫管理責(zé)任。財政部授權(quán)財政部政府和社會資本合作中心(以下簡稱財政部PPP中心)負責(zé)全國PPP綜合信息平臺項目管理庫(以下簡稱PPP項目庫)的建設(shè)、管理及信息統(tǒng)計、發(fā)布、篩查等工作。PPP項目庫分為準備庫和執(zhí)行庫，處于項目準備、采購階段的項目納入準備庫，主要用于項目儲備和交易撮合;處于項目執(zhí)行階段的項目納入執(zhí)行庫，重點加強項目全生命周期預(yù)算管理、績效管理、履約管理。PPP項目庫項目堅持“屬地管理”原則，地方財政部門負責(zé)本級PPP項目的入庫審核、動態(tài)調(diào)整、監(jiān)督管理以及項目信息的錄入、更新、篩查等工作，對本級入庫PPP項目的規(guī)范性以及項目信息的真實性、完整性、準確性、及時性負責(zé)。省級財政部門對轄內(nèi)項目庫項目管理負總責(zé)。

 

(四)健全項目入庫聯(lián)評聯(lián)審機制。地方財政部門要認真把好項目入庫審核關(guān)，會同有關(guān)方面建立健全項目入庫聯(lián)評聯(lián)審機制，加強PPP項目入庫審核與地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險防范工作協(xié)同和信息共享，重點審核項目是否適宜采用PPP模式實施，項目規(guī)劃、立項、土地、環(huán)評等前期手續(xù)是否完備，實施方案編制和財政承受能力論證是否規(guī)范，PPP項目財政承受能力是否超過10%紅線，按照穿透式監(jiān)管原則審核項目是否存在其他影響PPP項目規(guī)范運作、增加地方政府隱性債務(wù)的情形，對于存在上述情形之一的項目不得入庫。地方財政部門應(yīng)組織相關(guān)方面及時將相關(guān)評審意見上傳全國PPP綜合信息平臺存檔備查。

 

二、推動項目規(guī)范運作

 

(五)保障社會資本充分競爭。項目實施機構(gòu)應(yīng)堅持公平、公正、公開原則，依法擇優(yōu)選擇具有投資、運營能力的社會資本參與PPP項目。鼓勵國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)等各類市場主體作為社會資本方平等參與PPP項目。地市級、縣區(qū)級地方人民政府實際控制的國有企業(yè)(上市公司除外)可以代表政府方出資參與PPP項目，不得作為本級PPP項目的社會資本方。地方財政部門應(yīng)會同有關(guān)方面加強對PPP項目社會資本方資質(zhì)的穿透管理，防止內(nèi)幕交易、關(guān)聯(lián)交易，防止政企權(quán)責(zé)不清和地方保護主義。

 

(六)規(guī)范存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓項目運作。擬采用轉(zhuǎn)讓-運營-移交(TOT)等方式盤活存量資產(chǎn)的項目，應(yīng)具有長期穩(wěn)定經(jīng)營性收益，嚴格履行國有資產(chǎn)評估、轉(zhuǎn)讓程序，合理確定轉(zhuǎn)讓價格。TOT項目不得由本級政府實際控制的國有企業(yè)作為社會資本方搞“自我循環(huán)”，不得通過將無經(jīng)營性收益的公益性資產(chǎn)有償轉(zhuǎn)讓或者分年安排財政資金支付資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓成本等方式虛增財政收入。

 

(七)完善項目績效管理。項目實施機構(gòu)應(yīng)結(jié)合行業(yè)特點和項目實際科學(xué)設(shè)定PPP項目績效目標及指標體系，健全績效運行監(jiān)控機制，加強績效評價及其結(jié)果應(yīng)用，將PPP項目績效評價結(jié)果作為按效付費的重要依據(jù)，強化對社會資本的激勵約束。

 

(八)強化項目履約管理。政府和社會資本雙方應(yīng)切實增強誠信守約意識，依法依規(guī)履行合同義務(wù)，保障項目有序?qū)嵤┖凸卜?wù)持續(xù)穩(wěn)定供給。政府方和社會資本方應(yīng)當(dāng)依據(jù)合同約定按時足額繳納項目資本金和項目公司注冊資本，不得以任何方式抽回、挪用。政府方應(yīng)帶頭誠信履約，維護良好營商環(huán)境，不得以拖延竣工驗收時間、延遲績效考核等方式，拖欠政府付費。

 

三、嚴防隱性債務(wù)風(fēng)險

 

(九)加強項目合同審核。地方財政部門應(yīng)會同有關(guān)方面嚴格做好本級PPP項目合同審查，嚴禁在項目合同及相關(guān)補充協(xié)議中約定由政府方或政府方出資代表向社會資本方回購?fù)顿Y本金、承諾固定回報、保障最低收益、承擔(dān)社會資本方投資本金損失、承擔(dān)項目融資償還責(zé)任以及以其他名股實債方式融資等兜底條款。嚴禁通過簽訂抽屜協(xié)議、陰陽合同等方式規(guī)避監(jiān)管。

 

(十)加強項目執(zhí)行信息復(fù)核。地方財政部門應(yīng)督促已簽約PPP項目相關(guān)參與方按規(guī)定在PPP項目庫上傳項目合同等材料并更新項目相關(guān)信息。省級財政部門應(yīng)組織對項目合同內(nèi)容、社會資本方資格條件等進行復(fù)核，對于存在違反地方政府債務(wù)管理規(guī)定情形、社會資本方不符合資格條件的項目，不得納入執(zhí)行庫。未納入執(zhí)行庫的項目，不得安排財政預(yù)算。

 

(十一)規(guī)范項目預(yù)算管理。PPP項目政府方按照PPP項目合同約定承擔(dān)的股權(quán)投資、運營補貼等財政支出責(zé)任，以及取得的資產(chǎn)權(quán)益和特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、股息、超額收益分成、社會資本違約賠償?shù)仁杖耄婪ㄒ酪?guī)全面納入預(yù)算管理。對于已進入付費期的PPP項目，應(yīng)按照預(yù)算編制程序和要求，將項目合同約定的年度財政支出責(zé)任納入預(yù)算。

 

四、保障項目陽光運行

 

(十二)推動項目信息公開。地方財政部門應(yīng)依托全國PPP綜合信息平臺，加快推動PPP項目全生命周期信息公開，壓實項目各參與方信息公開責(zé)任，強化項目信息動態(tài)更新，真實、完整、準確、及時反映項目實施進展情況，保障社會公眾知情權(quán)，主動接受審計監(jiān)督、社會監(jiān)督。

 

(十三)強化財政承受能力動態(tài)監(jiān)測。省級財政部門應(yīng)組織轄內(nèi)市縣財政部門定期、據(jù)實做好入庫PPP項目的財政支出責(zé)任數(shù)據(jù)和本級財政一般公共預(yù)算支出數(shù)據(jù)更新，動態(tài)反映PPP項目財政支出責(zé)任情況，切實發(fā)揮財政支出責(zé)任監(jiān)測預(yù)警機制作用。

 

(十四)強化信息公開監(jiān)督管理。省級財政部門應(yīng)定期對本地區(qū)入庫PPP項目信息錄入、更新和公開情況進行篩查和監(jiān)督管理;財政部PPP中心不定期開展PPP項目庫信息質(zhì)量抽查;對于未按《政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺信息公開管理辦法》(財金〔2021〕110號)規(guī)定更新信息的項目，應(yīng)督促有關(guān)方面予以整改。 地方財政部門要充分認識推動PPP規(guī)范發(fā)展、陽光運行的重要意義，加強組織保障，壓實各方責(zé)任，完善工作機制，強化工作協(xié)同，持續(xù)推動PPP項目規(guī)范運作，不斷提升項目管理水平和信息質(zhì)量，助力擴大有效投資、提升公共服務(wù)質(zhì)效。

 

財 政 部

2022年11月11日