背景：伴隨著財(cái)金[2014]76號，財(cái)金[2015]21號等PPP相關(guān)政策的陸續(xù)出臺(tái)，PPP正式登上歷史舞臺(tái)，與此同時(shí)，伴隨著近幾年P(guān)PP業(yè)務(wù)發(fā)展，前期實(shí)施的各種PPP項(xiàng)目已經(jīng)陸續(xù)進(jìn)入運(yùn)營期，更為早期的PPP項(xiàng)目甚至已經(jīng)運(yùn)營數(shù)年，即將進(jìn)入項(xiàng)目中期評估階段。

 

本文將重點(diǎn)根據(jù)財(cái)金〔2020〕13號要求，談?wù)劇吨敢烦雠_(tái)后如何做好PPP項(xiàng)目中期評估工作。

 

談及PPP項(xiàng)目中期評估組織與實(shí)施也就是PPP項(xiàng)目中期評估工作的開展組織流程，對于該項(xiàng)工作國家目前沒有出臺(tái)相關(guān)政策指引，我們可以參照年度績效評價(jià)工作開展流程來實(shí)施。

 

 

一、中期評估的組織

 

面對眾多的PPP項(xiàng)目相關(guān)方和參與方，中期評估建議由各主要職責(zé)部門成立中期評估小組，以便于各方對于評估工作的參與，由實(shí)施機(jī)構(gòu)牽頭，連同財(cái)政部門，同時(shí)基于對某些問題處理的預(yù)判可邀請涉及到的相關(guān)部門參與其中，以便于后期對該單位的協(xié)調(diào)工作開展，方便問題的解決。相較于年度績效評價(jià)中單純項(xiàng)目內(nèi)部的評價(jià)，中期評估更要考慮項(xiàng)目物有所值的實(shí)現(xiàn)情況，涉及到問題的糾偏所需要解決的情況就更為復(fù)雜，并非只有項(xiàng)目內(nèi)部的問題，還可能存在有與其他單位之間、其他地市之間的問題解決。因此牽扯到需要協(xié)調(diào)的外部事務(wù)更多，對于中期評估組織建議由項(xiàng)目主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，從而保證各項(xiàng)協(xié)調(diào)工作開展的便利性。

 

對于中期評估年度績效評價(jià)工作和中期評估工作雖然二者之間有密切的聯(lián)系，但是其目的還是有著明顯的區(qū)別同時(shí)績效管理工作也是中期評估內(nèi)容之一，所以南京卓遠(yuǎn)認(rèn)為，在既要開展中期評估又要開展年度評價(jià)工作的年份，建議項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)等相關(guān)方先開展年度評價(jià)工作之后再正常開展中期評估等相關(guān)工作。

 

二、中期評估的實(shí)施

 

中期評估與年度績效評價(jià)兩項(xiàng)工作核心目標(biāo)相同，都是為了項(xiàng)目更好的運(yùn)營，提供更好的公共基礎(chǔ)和公共服務(wù)，進(jìn)而對項(xiàng)目運(yùn)營過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行分析、評估與糾偏。區(qū)別在于年度績效考核屬于日常性工作，中期評估屬于階段性工作，年度績效考核問題的分析更傾向于項(xiàng)目本身內(nèi)部性問題，中期評估是檢驗(yàn)項(xiàng)目是否實(shí)現(xiàn)物有所值及評估項(xiàng)目是否能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)長久良好運(yùn)營的一個(gè)重要抓手同時(shí)中期評估結(jié)果為決策者提供參考并提升整體項(xiàng)目管理水平。雖然有區(qū)別但因?yàn)楸举|(zhì)目標(biāo)相同，使得在實(shí)施上可以采用相同的工作開展流程來實(shí)現(xiàn)最終目的。即中期評估目標(biāo)與指標(biāo)制定、中期評估方案編制、中期評估工作開展、中期評估結(jié)果應(yīng)用與反饋四個(gè)關(guān)鍵流程步驟。

 

(一)中期評估目標(biāo)與指標(biāo)制定

 

此部分按照先定目標(biāo)，后定指標(biāo)的原則開展。這是一個(gè)先有明確方向再定實(shí)現(xiàn)途徑的邏輯。指標(biāo)是目標(biāo)的細(xì)化與分解，是為了敦促目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、體現(xiàn)目標(biāo)的進(jìn)展情況而設(shè)置的。同時(shí)某些目標(biāo)是無法通過一個(gè)指標(biāo)就能體現(xiàn)的，需要多個(gè)指標(biāo)來共同反映。

 

但需要注意的是有一個(gè)例外情況，是針對于具體問題的解決，需要先從指標(biāo)入手，因?yàn)橹衅谠u估目標(biāo)的設(shè)定還需要結(jié)合往期年度績效評價(jià)報(bào)告來做參考，對于一些多次出現(xiàn)或具有相似情況的問題屬于中期評估中要留意的重點(diǎn)，需要進(jìn)行重點(diǎn)分析與解決。這些問題的評估需要先從問題分析入手，到原因的查找，再到問題解決所需要去完成的事情即指標(biāo)的設(shè)定，最后考慮這些事情解決是否需要設(shè)定為目標(biāo)。是這樣一個(gè)從指標(biāo)到目標(biāo)的反推過程。

 

對于中期評估需要考量的目標(biāo)與指標(biāo)將在“PPP項(xiàng)目中期評估業(yè)務(wù)系列談”相關(guān)部分內(nèi)做示例與參考。

 

(二)中期評估方案編制

 

針對中期評估方案以下幾個(gè)內(nèi)容是應(yīng)該予以體現(xiàn)的：

 

(1)PPP項(xiàng)目情況介紹與目前實(shí)施情況

 

中期評估方案全面介紹PPP項(xiàng)目整體情況與歷年年度績效考核情況、績效監(jiān)控工作開展情況。具體內(nèi)容包含但不限于以下內(nèi)容：項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營內(nèi)容，項(xiàng)目產(chǎn)出說明，合作期限與目前時(shí)間點(diǎn)說明，項(xiàng)目實(shí)施過程中的重要時(shí)間點(diǎn)列表，項(xiàng)目主要參與方介紹等內(nèi)容;目前實(shí)施情況應(yīng)該說明運(yùn)營期開展多久了，此前的年度績效評價(jià)與績效監(jiān)控工作是如何開展的，所了解到的項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題等內(nèi)容。

 

(2)中期評估目標(biāo)與指標(biāo)制定

 

結(jié)合第一部分工作所確定的評估目標(biāo)與指標(biāo)，在格式上可按照年度績效考核方案中的要求進(jìn)行。對相關(guān)指標(biāo)需要說明：(1)指標(biāo)的目標(biāo)值，即該項(xiàng)指標(biāo)所關(guān)聯(lián)的目標(biāo)與所要求最終實(shí)現(xiàn)的程度。(2)指標(biāo)的數(shù)據(jù)來源，通過何種方式，查閱或調(diào)取哪些資料可以采集到相關(guān)數(shù)據(jù)。(3)指標(biāo)解釋，對于指標(biāo)做進(jìn)一步說明，說清楚該項(xiàng)指標(biāo)為什么要這樣定，是為了實(shí)現(xiàn)什么目的。(4)指標(biāo)設(shè)定依據(jù)，該項(xiàng)設(shè)定的依據(jù)來源在哪里，一般依據(jù)來源不外乎合同約定、投標(biāo)文件承諾、相關(guān)行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或項(xiàng)目的實(shí)際需要。(5)評估細(xì)則，該項(xiàng)指標(biāo)評估的原則。

 

(3)評估工作開展計(jì)劃

 

中期評估工作整體的計(jì)劃安排是對工作開展一個(gè)綱領(lǐng)性的計(jì)劃安排，雖然無法與實(shí)際工作開展保持分毫不差，但至少能夠有一個(gè)大致思路，這樣在開展具體工作時(shí)有一個(gè)綱領(lǐng)性指導(dǎo)方向。包括具體開展的各項(xiàng)工作流程、各個(gè)參與方應(yīng)該履行的責(zé)任、各項(xiàng)工作時(shí)間計(jì)劃等內(nèi)容。

 

(三)中期評估工作開展

 

每個(gè)項(xiàng)目情況不同、項(xiàng)目行業(yè)性質(zhì)與運(yùn)營內(nèi)容不同，因此具體工作如何開展也會(huì)有差別，在此我們討論一種共性通用的方式。整體按照：“資料收集-糾偏分析-問題整理”這一路徑。

 

資料收集的目的是為了體現(xiàn)與證明評估的準(zhǔn)確性，結(jié)合每一項(xiàng)指標(biāo)內(nèi)容收集所需要的資料，比如通過項(xiàng)目合同及過程中的所有補(bǔ)充協(xié)議了解項(xiàng)目雙方責(zé)任義務(wù)是否兌現(xiàn)，項(xiàng)目服務(wù)邊界內(nèi)容是否全覆蓋。通過項(xiàng)目績效評價(jià)方案了解此前項(xiàng)目評價(jià)的內(nèi)容范圍與執(zhí)行情況，通過年度績效評價(jià)報(bào)告與監(jiān)控報(bào)告了解項(xiàng)目運(yùn)營情況與相關(guān)問題。部分情況僅憑文字資料是無法體現(xiàn)的，這就需要與相關(guān)人員做訪談交流，了解一些特殊變動(dòng)或口頭約定。

 

通過評估讓目標(biāo)偏離情況能夠清晰的量化體現(xiàn)，對偏差原因進(jìn)行分析，通過這些偏差讓問題暴露出來，考慮到底是什么問題導(dǎo)致偏差的存在，并對所有問題進(jìn)行整理。對整理出的問題加以分類，考慮哪些問題屬于通過項(xiàng)目公司加強(qiáng)自身管理就可以解決的，哪些問題需要實(shí)施機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)外部部門或協(xié)助完成一些工作可以解決的，哪些問題實(shí)施機(jī)構(gòu)層面無法解決需要匯報(bào)政府幫助處理，甚至一些問題因?yàn)橥獠凯h(huán)境可能在當(dāng)下無法徹底解決，需要項(xiàng)目公司與實(shí)施機(jī)構(gòu)雙方進(jìn)行讓步來降低影響。

 

(四)中期評估結(jié)果應(yīng)用與反饋

 

通過以上各步驟工作的開展，整個(gè)中期評估基本情況與問題已經(jīng)有所掌握，需要對已開展的所有工作進(jìn)行匯總，編寫《中期評估報(bào)告》。中期評估開展的目的是對項(xiàng)目運(yùn)營過程中的問題能夠進(jìn)行發(fā)現(xiàn)與解決，那么在結(jié)果應(yīng)用中一項(xiàng)重要的工作是對分類整理后的問題解決途徑與責(zé)任分配進(jìn)行落實(shí)，明確出時(shí)間節(jié)點(diǎn)，方案中需要對此予以詳細(xì)說明。按照方案中計(jì)劃的問題解決時(shí)間來回看結(jié)果落實(shí)情況，對未解決的問題再做一輪分析，直至全部解決，形成PDCA循環(huán)項(xiàng)目管理的閉環(huán)。