推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，是黨中央國(guó)務(wù)院作出的一項(xiàng)重要決策部署，是在公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要舉措。

 

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)全力推進(jìn)PPP改革創(chuàng)新，通過放寬準(zhǔn)入、打破壟斷、引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、鼓勵(lì)創(chuàng)新、堅(jiān)持績(jī)效導(dǎo)向，推動(dòng)公共服務(wù)供給質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

 

目前，我國(guó)已成為全球最大的區(qū)域PPP市場(chǎng)。截至2022年8月，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)累計(jì)入庫(kù)項(xiàng)目10306個(gè)、投資額16.4萬(wàn)億元，覆蓋19個(gè)行業(yè)，其中簽約落地項(xiàng)目8374個(gè)、投資額13.6萬(wàn)億元。

 

 

發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，助推公共服務(wù)供給提質(zhì)增效

 

“PPP不僅是一種融資工具，還是承擔(dān)財(cái)政治理功能的重要載體，能夠更好地推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院PPP研究所所長(zhǎng)彭程認(rèn)為，PPP模式在政府和市場(chǎng)之間建立了平等協(xié)商的機(jī)制，轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)的政府提供公共產(chǎn)品的方式，實(shí)現(xiàn)了有效市場(chǎng)和有為政府的有機(jī)結(jié)合。

 

2014年以來(lái)，我國(guó)PPP改革發(fā)展成效顯著。經(jīng)過多年的實(shí)踐探索，PPP已成為穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

 

一是擴(kuò)大財(cái)政資金有效投資穩(wěn)大盤。PPP通過以時(shí)間換空間，適度放大財(cái)政杠桿作用，促進(jìn)了財(cái)政的跨周期和逆周期調(diào)控作用，吸引和撬動(dòng)社會(huì)資源支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)重大項(xiàng)目開工，著力穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)大盤。截至今年8月，全國(guó)累計(jì)開工建設(shè)PPP項(xiàng)目6612個(gè)、投資額10.8萬(wàn)億元。

 

二是精準(zhǔn)有效落實(shí)國(guó)家重大戰(zhàn)略。PPP改革以來(lái)，聚焦經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，有效落實(shí)“兩新一重”、綠色低碳、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等國(guó)家重大戰(zhàn)略。截至今年8月，PPP支持“兩新一重”開工建設(shè)項(xiàng)目5715個(gè)，投資額9.4萬(wàn)億元;支持污染防治與綠色低碳開工建設(shè)項(xiàng)目3738個(gè)，投資額3.7萬(wàn)億元;支持長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、黃河流域、京津冀地區(qū)等協(xié)調(diào)發(fā)展開工建設(shè)項(xiàng)目5589個(gè)，投資額9.7萬(wàn)億元。

 

三是提高人民幸福感獲得感。PPP項(xiàng)目的實(shí)施改善了人民的物質(zhì)生活條件，完善了基礎(chǔ)社會(huì)保障，提升了美好生活體驗(yàn)，對(duì)新時(shí)代滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要具有重要意義。截至今年8月，交通領(lǐng)域開工建設(shè)項(xiàng)目966個(gè)，投資額3.6萬(wàn)億元;文化、旅游、體育、健康、養(yǎng)老、教育等6個(gè)服務(wù)消費(fèi)領(lǐng)域開工建設(shè)項(xiàng)目876個(gè)，投資額7176億元。

 

四是推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化。PPP作為一種市場(chǎng)化、社會(huì)化公共服務(wù)供給管理方式，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府治理能力和水平。搭建線上智能審核機(jī)制，加強(qiáng)撮合對(duì)接，強(qiáng)化財(cái)政支出責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，提高財(cái)政資金使用效能。截至今年8月，8198個(gè)開展物有所值定量評(píng)價(jià)項(xiàng)目較傳統(tǒng)方式節(jié)約投資3.9萬(wàn)億元，節(jié)約率達(dá)27%。

 

五是激發(fā)市場(chǎng)主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。PPP模式推動(dòng)形成了公開公正公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，優(yōu)化了資源配置，充分釋放出社會(huì)資本的創(chuàng)新活力，催生出生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式(EOD)等新的城市開發(fā)運(yùn)營(yíng)模式。通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，“讓專業(yè)人干專業(yè)事”，發(fā)揮社會(huì)資本在資本、技術(shù)、管理上的積極性和創(chuàng)造性，強(qiáng)調(diào)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)全生命周期一體化管理，推動(dòng)公共產(chǎn)品技術(shù)升級(jí)，提升傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化水平，降低公共服務(wù)供給成本，促進(jìn)公共服務(wù)提質(zhì)增效。

 

近年來(lái)，我國(guó)PPP由高速發(fā)展轉(zhuǎn)向規(guī)范、高質(zhì)量發(fā)展，對(duì)于高質(zhì)量的社會(huì)資本是一次新的機(jī)遇。“PPP通過充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，帶動(dòng)國(guó)企、民企和金融機(jī)構(gòu)等市場(chǎng)主體的參與積極性，深化政府與社會(huì)資本之間的合作互利，在提升我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率、實(shí)現(xiàn)公共利益最大化方面發(fā)揮了重要作用。”北京市中倫(上海)律師事務(wù)所合伙人周蘭萍表示。

 

在彭程看來(lái)，通過政府與社會(huì)資本建立“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”機(jī)制，發(fā)揮了各方的積極性，實(shí)現(xiàn)了激勵(lì)相容;將政府付費(fèi)與項(xiàng)目績(jī)效考核結(jié)果掛鉤，提高了公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，充分保障了公眾利益。

 

制度體系不斷完善，PPP大市場(chǎng)初步建立

 

自推動(dòng)PPP改革以來(lái)，我國(guó)逐步構(gòu)建了PPP法律、政策、指南、合同、標(biāo)準(zhǔn)“五位一體”的制度框架，并結(jié)合新形勢(shì)、新要求不斷完善。堅(jiān)持以結(jié)果為導(dǎo)向，確保項(xiàng)目全生命周期流程操作有據(jù)可依，夯實(shí)了PPP項(xiàng)目規(guī)范可持續(xù)實(shí)施的制度基礎(chǔ)，初步建立了統(tǒng)一、透明、高效的PPP大市場(chǎng)。

 

此外，財(cái)政部通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)方式支持PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作。19個(gè)部委評(píng)選出4批900余個(gè)國(guó)家PPP示范項(xiàng)目，撬動(dòng)PPP項(xiàng)目投資，著力引導(dǎo)市場(chǎng)資源投向國(guó)家重點(diǎn)戰(zhàn)略和民生補(bǔ)短板項(xiàng)目，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展增添活力。

 

地方層面，各省(區(qū)、市)先后轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部或自行制定相關(guān)政策共三百多項(xiàng)，19個(gè)省(區(qū)、市)成立PPP中心，從項(xiàng)目規(guī)范管理、行業(yè)引導(dǎo)、風(fēng)險(xiǎn)防范、績(jī)效管理、資金撬動(dòng)等多方面保障PPP項(xiàng)目規(guī)范、有序推進(jìn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至目前，我國(guó)各地的PPP項(xiàng)目管理類政策合計(jì)有152項(xiàng)，行業(yè)指導(dǎo)性文件有26項(xiàng)，專項(xiàng)資金、獎(jiǎng)補(bǔ)資金及融資支持相關(guān)政策有27項(xiàng)，為PPP規(guī)范操作、高效運(yùn)行及持續(xù)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的制度保障。

 

“在我國(guó)PPP發(fā)展進(jìn)程中，衡量PPP項(xiàng)目可行性和合理性，以及物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政可承受能力論證等風(fēng)險(xiǎn)管控的國(guó)際通用方法被引進(jìn)，PPP管理水平得到進(jìn)一步提升。”上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司董事長(zhǎng)張燎表示。

 

在信息化、智能化管理方面，我國(guó)運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等前沿信息技術(shù)，建立了縱向貫穿中央—省—市—縣四級(jí)，橫向聯(lián)通財(cái)政與行業(yè)管理部門的全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了服務(wù)“縱向到底、橫向到邊”。截至目前，該信息平臺(tái)囊括超3600個(gè)財(cái)政用戶、六千多家行業(yè)主管部門/實(shí)施機(jī)構(gòu)、七千多家社會(huì)資本、兩千多家金融機(jī)構(gòu)、五千多家項(xiàng)目公司、近兩千家咨詢機(jī)構(gòu)和一萬(wàn)余位專家。

 

針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范，推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展、規(guī)范全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理等一系列規(guī)范性政策的出臺(tái)，有利于嚴(yán)把實(shí)施方案、財(cái)政承受能力、物有所值、政府采購(gòu)、合同管理、績(jī)效付費(fèi)等關(guān)口，確保項(xiàng)目全生命周期管理落實(shí)到位。

 

在國(guó)際交流與合作方面，我國(guó)與G20、亞太經(jīng)合組織、金磚國(guó)家等分享PPP的良好實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，引導(dǎo)國(guó)際PPP規(guī)則制定;支持聯(lián)合國(guó)亞洲及太平洋經(jīng)濟(jì)社會(huì)委員會(huì)(UNESCAP)搭建亞太基礎(chǔ)設(shè)施和PPP聯(lián)絡(luò)網(wǎng)平臺(tái)，促進(jìn)區(qū)域PPP市場(chǎng)發(fā)展;政府、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合參與“一帶一路”沿線國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)合作共贏。

 

在規(guī)范中創(chuàng)新，邁向更高層次的高質(zhì)量發(fā)展新階段

 

經(jīng)歷了“發(fā)展——規(guī)范——再發(fā)展”的螺旋式上升過程后，當(dāng)前，我國(guó)PPP事業(yè)已經(jīng)步入高質(zhì)量發(fā)展的新階段。

 

“未來(lái)，我國(guó)PPP事業(yè)仍具有廣闊的市場(chǎng)空間，可從傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域向民生補(bǔ)短板領(lǐng)域、生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域和‘新基建’領(lǐng)域不斷拓展。”周蘭萍指出，隨著我國(guó)“雙碳”目標(biāo)的有序推進(jìn)，相信PPP將會(huì)與財(cái)政可持續(xù)發(fā)展等理念深度融合，進(jìn)一步完善可持續(xù)PPP理論架構(gòu)和項(xiàng)目實(shí)踐，讓PPP朝著高質(zhì)量、可持續(xù)、精細(xì)化的方向穩(wěn)步前進(jìn)。

 

圍繞推動(dòng)我國(guó)PPP事業(yè)更上新臺(tái)階，彭程建議，要組合運(yùn)用政府投融資工具，強(qiáng)化協(xié)同發(fā)展，形成加力效果;深化改革、持續(xù)創(chuàng)新，試點(diǎn)推廣開發(fā)性PPP模式，推進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展，讓PPP模式在國(guó)家下一個(gè)十年的現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮更大作用。

 

站在新時(shí)代的新起點(diǎn)，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十一次會(huì)議明確提出推動(dòng)PPP模式規(guī)范發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行。業(yè)界專家建議，要貫徹落實(shí)會(huì)議重要精神，多措并舉，推動(dòng)PPP模式在發(fā)展中完善、在規(guī)范中創(chuàng)新，充分釋放市場(chǎng)活力，增強(qiáng)發(fā)展新動(dòng)能。

 

一是完善政策體系，促進(jìn)PPP模式規(guī)范發(fā)展。加快PPP立法進(jìn)程，統(tǒng)一頂層設(shè)計(jì)，從根本上解決制度沖突和政策銜接問題，營(yíng)造良好法治環(huán)境，構(gòu)建PPP統(tǒng)一大市場(chǎng)。

 

二是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，確保PPP模式陽(yáng)光運(yùn)行。加強(qiáng)政府信用體系建設(shè)，增強(qiáng)社會(huì)資本信心;加強(qiáng)信息公開，提高市場(chǎng)透明度，為PPP高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造良好營(yíng)商環(huán)境。

 

三是強(qiáng)化項(xiàng)目管理，守住規(guī)范防風(fēng)險(xiǎn)的底線。夯實(shí)項(xiàng)目前期工作，加強(qiáng)項(xiàng)目全生命周期跟蹤管理，牢牢守住不增加地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的底線和財(cái)政承受能力10%的紅線。