PPP模式是用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的投融資模式，按照性質(zhì)劃分PPP項(xiàng)目融資可分為股權(quán)融資和債權(quán)融資兩大類，實(shí)踐中PPP項(xiàng)目股權(quán)融資并無(wú)統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的定義，一般提及的PPP項(xiàng)目股權(quán)融資，是指PPP項(xiàng)目公司股東以其持有的股權(quán)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)，通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資擴(kuò)股或股權(quán)質(zhì)押等方式，利用政府引導(dǎo)基金、社會(huì)化股權(quán)投資基金以及信托計(jì)劃、資管計(jì)劃等渠道進(jìn)行融資的模式。政策層面，PPP項(xiàng)目股權(quán)融資是國(guó)家支持和鼓勵(lì)的融資方式之一，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)[2014]60號(hào))規(guī)定∶"支持重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)項(xiàng)目開展股權(quán)和債權(quán)融資。大力發(fā)展債權(quán)投資計(jì)劃、股權(quán)投資計(jì)劃、資產(chǎn)支持計(jì)劃等融資工具，延長(zhǎng)投資期限"。因此，重點(diǎn)是如何規(guī)范運(yùn)作PPP項(xiàng)目股權(quán)融資。

 

 

按照實(shí)施階段劃分，PPP項(xiàng)目股權(quán)融資方式分為三種∶一是 PPP項(xiàng)目采購(gòu)程序啟動(dòng)前，明確項(xiàng)目公司將由股權(quán)融資主體參與出資設(shè)立或控股，擬采購(gòu)社會(huì)資本作為參與主體，社會(huì)資本確定后共同出資成立項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)維和移交。二是 PPP項(xiàng)目采購(gòu)程序啟動(dòng)過程中，股權(quán)融資主體單獨(dú)或與其他社會(huì)資本一起組建聯(lián)合體參與社會(huì)資本遴選程序，中標(biāo)或成交后成為 PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本，按PPP協(xié)議履行對(duì)項(xiàng)目公司的股權(quán)投資義務(wù)。三是在PPP項(xiàng)目已選定社會(huì)資本后，由社會(huì)資本引入股權(quán)投資主體參與PPP項(xiàng)目股權(quán)投資。前述參與PPP項(xiàng)目股權(quán)融資的主體，按照參與股權(quán)融資的目的分類，可分為財(cái)務(wù)投資人和戰(zhàn)略投資人，財(cái)務(wù)投資人一般是指僅為 PPP項(xiàng)目提供融資，不承擔(dān)PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等工作的投資人。而戰(zhàn)略投資人是指以業(yè)務(wù)、資源整合為投資目的，為自身產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)，更好地實(shí)現(xiàn)資源整合，深度參與PPP項(xiàng)目投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)的投資人。

 

實(shí)踐中PPP項(xiàng)目股權(quán)融資所面臨的問題，大多與參與股權(quán)融資的階段和目的等因素直接關(guān)聯(lián)，主要包括∶一是PPP項(xiàng)目股權(quán)融資與項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓限制的關(guān)系問題。實(shí)踐中為保證 PPP項(xiàng)目投資建設(shè)的穩(wěn)定性，一般會(huì)參照《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》所規(guī)定的限制社會(huì)資本方轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目公司股權(quán)的內(nèi)容，通過 PPP項(xiàng)目合同、股東協(xié)議或項(xiàng)目公司章程等設(shè)置禁止、限制社會(huì)資本方轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目公司股權(quán)的期限，以及設(shè)置社會(huì)資本方轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目公司股權(quán)的前置審批程序或限制受讓項(xiàng)目公司股權(quán)主體的資質(zhì)條件。對(duì)于已選定PPP項(xiàng)目社會(huì)資本的項(xiàng)目，若實(shí)施PPP項(xiàng)目股權(quán)融資，可能面臨項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓限制的問題，影響股權(quán)融資主體的進(jìn)入或退出。此外參與 PPP項(xiàng)目的大部分為國(guó)有企業(yè)，實(shí)施股權(quán)融資涉及國(guó)有資產(chǎn)處置的，面臨國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所涉及的內(nèi)外部決策審批、審計(jì)、評(píng)估、進(jìn)場(chǎng)交易等方面的限制問題。二是參與PPP項(xiàng)目股權(quán)融資的目的和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的平衡問題。原則上參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，但對(duì)大部分參與PPP項(xiàng)目股權(quán)融資的主體而言，其承擔(dān)的主要職能是融資，而不承擔(dān)PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等風(fēng)險(xiǎn)，因此如何保障股權(quán)融資目的與項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的協(xié)調(diào)是影響股權(quán)融資落地的主要問題。三是參與PPP項(xiàng)目股權(quán)融資資金的性質(zhì)認(rèn)定問題。按照PPP模式實(shí)施的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目實(shí)行資本金制度，項(xiàng)目資本金作為項(xiàng)目總投資中由投資者認(rèn)繳的出資額，對(duì)投資項(xiàng)目來(lái)說(shuō)必須是非債務(wù)性資金，項(xiàng)目法人不承擔(dān)這部分資金的任何債務(wù)和利息。但參與PPP項(xiàng)目股權(quán)融資的主體，對(duì)其投入資金有著較高的收益需求，實(shí)踐中經(jīng)常要求項(xiàng)目提供本息回購(gòu)承諾、兜底保障等收益附加條件，在當(dāng)期債務(wù)性資金償還前，要求分紅或取得收益，或者在清算時(shí)要求受償順序優(yōu)先于其他債務(wù)性資金。如何平衡項(xiàng)目資本金性質(zhì)要求和參與主體的收益需求，也是實(shí)踐中需予以解決的重要問題。

 

建議∶一是針對(duì)PPP項(xiàng)目股權(quán)融資面臨項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓限制的問題?？蓞⒄兆C監(jiān)發(fā)40號(hào)文規(guī)定，在開展PPP項(xiàng)目股權(quán)融資活動(dòng)前，解除限制性約定的條件，即消除項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方面的限制，或者獲得政府、其他參與主體關(guān)于股權(quán)融資的認(rèn)可和配合，涉及國(guó)有資產(chǎn)處置的，則提前籌劃國(guó)有資產(chǎn)處置的機(jī)制和處置方案。二是針對(duì)參與PPP項(xiàng)目股權(quán)融資的目的和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的問題，可考慮通過建設(shè)擔(dān)保和運(yùn)營(yíng)擔(dān)保機(jī)制，控制和分擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)順利與否，主要與承擔(dān)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的社會(huì)資本存在密切關(guān)系，因此參與股權(quán)融資的主體可要求項(xiàng)目公司、項(xiàng)目發(fā)起人、工程總承包商等提供建設(shè)擔(dān)保和運(yùn)營(yíng)擔(dān)保，或者借助專業(yè)化的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供的系統(tǒng)性保險(xiǎn)，限制和轉(zhuǎn)移項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。三是針對(duì)參與PPP項(xiàng)目股權(quán)融資資金的性質(zhì)認(rèn)定問題。在啟動(dòng)PPP項(xiàng)目股權(quán)融資時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格按照國(guó)發(fā)26號(hào)文等規(guī)范，識(shí)別、認(rèn)定PPP項(xiàng)目股權(quán)融資資金的性質(zhì)，確保股權(quán)融資資金滿足項(xiàng)目資本金的認(rèn)定要求，同時(shí)注意嚴(yán)格區(qū)分投資項(xiàng)目與項(xiàng)目投資方，依據(jù)不同的資金來(lái)源與投資項(xiàng)目的權(quán)責(zé)關(guān)系判定其權(quán)益或債務(wù)屬性，對(duì)資本金的真實(shí)性、合規(guī)性和投資收益、風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面審查?？紤]到參與PPP項(xiàng)目股權(quán)融資資金的較高收益需求，可考慮由引入股權(quán)融資的主體或其指定主體提供多種增信措施，具體形式既可以是要求重要關(guān)聯(lián)方中的一家或多家為股權(quán)融資提供連帶責(zé)任擔(dān)保或其他物權(quán)擔(dān)保，也可以是采取結(jié)構(gòu)化融資設(shè)計(jì)，由相關(guān)方作為次級(jí)投資人，還可以選擇這兩種方式乃至更多增信方式(如履約保險(xiǎn)、保證金、維修擔(dān)保等)的結(jié)合。