地方政府投融資平臺的興起、衰退、轉(zhuǎn)型與PPP模式的推廣有著內(nèi)在的聯(lián)系，轉(zhuǎn)型后的投融資平臺與PPP模式的推廣是互補(bǔ)、合作的關(guān)系，而非競爭、替代的關(guān)系。

 

　　一、地方投融資平臺與PPP是互補(bǔ)而非替代

 

　　所謂地方政府投融資平臺，是指各級地方政府成立的以融資為主要經(jīng)營目地的公司，包括不同類型的城市建設(shè)投資、城建開發(fā)、城建資產(chǎn)公司。本質(zhì)上是政府給予劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)等資產(chǎn)，包裝出來的資產(chǎn)和現(xiàn)金流上可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，但其資金投向不明晰、收支不平衡，把資金主要投向市政建設(shè)、公共事業(yè)等項(xiàng)目。其具體發(fā)展過程如下。

 

　　(一)發(fā)展三階段 ：貸款、信托、城投

 

　　1、投融資平臺資金來源的三駕馬車

 

　　投融資平臺進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施融資由來已久，但是發(fā)揮主導(dǎo)作用則是2008年后。2009年初人行與銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具。在這一背景下，地方投融資平臺舉債規(guī)模暴增，其投融資模式為：政府以自身信用及項(xiàng)目收益作為償債擔(dān)保，通過融資平臺的名義進(jìn)行銀行貸款、信托、城投債等外部融資，然后將資金投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、土地開發(fā)等項(xiàng)目，同時通過土地或現(xiàn)金注資、財(cái)政補(bǔ)貼等方式支持融資平臺項(xiàng)目建設(shè)，項(xiàng)目完工出售后形成的收益，除返還融資平臺成本和管理費(fèi)外，剩余部分形成地方政府財(cái)政收入并注入下一輪項(xiàng)目建設(shè)中。

 

　　2、貸款、信托受限，城投債風(fēng)景獨(dú)好

 

　　由于地方政府投融資平臺融資狀況很不透明，風(fēng)險持續(xù)累積，因此2010年以后銀監(jiān)會對融資平臺貸款風(fēng)險的監(jiān)控不斷加強(qiáng)，各種監(jiān)管意見不同出臺，限制新增地方政府融資平臺借款，信托投資渠道也受到監(jiān)管政策影響收緊。在這一背景下，城投債的發(fā)行規(guī)模從2008年的不足1000億增加至2014年的1.8萬多億。

 

　　3、融資平臺步入轉(zhuǎn)型期

 

　　在2014年城投債的規(guī)模達(dá)到1.8萬多億元后，地方債務(wù)風(fēng)險持續(xù)累積，為此43號文出臺，不斷強(qiáng)化對地方債務(wù)管理的力度，理論上新發(fā)的城投債不再屬于政府債務(wù)，在此背景下，地方政府投融資平臺步入衰退轉(zhuǎn)型期。

 

　　(二)投融資平臺開始轉(zhuǎn)型，PPP模式興起

 

　　1、各項(xiàng)監(jiān)管及新預(yù)算法促平臺轉(zhuǎn)型

 

　　自2008年以來，地方政府投融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)飛速發(fā)展的趨勢，在這一過程中出現(xiàn)以下幾方面問題：

 

　　第一，政府擔(dān)保過多，融資平臺負(fù)債過高、資金投向不清晰。

 

　　第二，增加了政府的隱性負(fù)債。

 

　　第三，地方政府通過投融資平臺大規(guī)模借貸的行為，制約了宏觀貨幣政策的調(diào)整空間。

 

　　第四，城投債出現(xiàn)違約。

 

　　在融資平臺債務(wù)風(fēng)險高企的同時，PPP模式獲得中央首肯與推廣。2015年1月1日，預(yù)算法新規(guī)開始執(zhí)行，切斷了隸屬于政府的融資平臺公司特別是城投公司依靠土地和政府及財(cái)政信用融資的渠道，進(jìn)一步強(qiáng)化了43號文件促進(jìn)PPP模式參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)運(yùn)營的精神?？梢哉f，預(yù)算法新規(guī)促進(jìn)了PPP模式的推廣與融資平臺的轉(zhuǎn)型。

 

　　2、PPP模式獲得中央肯定，逐漸興起

 

　　2014年10月頒布的“43號文”，明確提出剝離城投公司的政府融資職能，提出“推廣使用政府與社會資本合作模式”，這實(shí)際上為地方投融資模式的轉(zhuǎn)變和PPP模式的發(fā)展埋下了種子。2014年11月和12月，財(cái)政部和發(fā)改委分別頒布了《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》和《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著PPP正從理論走向?qū)嵺`。2014年12月，財(cái)政部成立PPP中心，著手PPP工作的政策研究、咨詢培訓(xùn)、信息統(tǒng)計(jì)和國際交流等，并公布首批示范項(xiàng)目。

 

　　從2015年6月到2015年12月，在中央的頂層設(shè)計(jì)明確之后，地方掀起了一陣PPP熱潮。2016年一季度PPP繼續(xù)快速發(fā)展，取得了豐碩的成果。經(jīng)過兩年的發(fā)展，PPP模式進(jìn)入井噴式發(fā)展階段。

 

　　(三)投融資平臺與PPP模式均是管理與融資的方式

 

　　1、一分為二看待融資平臺的問題

 

　　對融資平臺的問題應(yīng)當(dāng)一分為二地看待，不能一棍子打死。融資平臺的興起有其特殊的原因，在過往中也為我國經(jīng)濟(jì)的增長與穩(wěn)定發(fā)揮出了重要的作用，目前正處在轉(zhuǎn)型中。雖然新《預(yù)算法》實(shí)施后，地方投融資平臺的融資功能被剝離，但仍有一部分融資平臺可以自負(fù)盈虧、現(xiàn)金流充足，其收入可以覆蓋負(fù)債，作為一種已經(jīng)發(fā)展得相當(dāng)成熟的平臺，具有其一定的優(yōu)勢，自然重新承擔(dān)起地方政府穩(wěn)增長、促投資和解決城鎮(zhèn)化資金缺口的重任，相信這些融資平臺轉(zhuǎn)型后仍能發(fā)揮穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的作用。

 

　　2、轉(zhuǎn)型后的投融資平臺對PPP模式的推廣意義重大

 

　　不須諱言，PPP模式會得到大力推廣并將迅速發(fā)展，但從其規(guī)模總量及發(fā)展前景看，其仍只是地方基建及市政建設(shè)的補(bǔ)充手段。2016年2月2日，《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》提到鼓勵成立城鎮(zhèn)化投資平臺，從對融資平臺繼續(xù)扮演地方政府融資角色的消極態(tài)度轉(zhuǎn)向略積極的態(tài)度。因此PPP模式與原有的投融資平臺是合作而非競爭，是互補(bǔ)而非替代的關(guān)系，二者均是我國現(xiàn)行政治經(jīng)濟(jì)體制下的管理與融資方式。

 

　　3、轉(zhuǎn)型后的投融資平臺可以社會資本方的身份參與PPP項(xiàng)目

 

　　2015年5月，財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行三部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步闡釋了推廣PPP的重大意義，另外還放開了融資平臺參與地方政府PPP項(xiàng)目的限制，規(guī)定已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營的融資平臺公司，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本合作項(xiàng)目，通過與政府簽訂合同方式，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系。

 

　　二、轉(zhuǎn)型后的融資平臺與PPP結(jié)合的模式

 

　　(一)作為社會資本直接參與

 

　　(二)作為政府代表方參與

 

　　(三)作為擔(dān)保方參與

 

　　(四)以參加產(chǎn)業(yè)投資基金或PPP基金的形式參與

 

　　三、現(xiàn)行模式存在的問題及防范

 

　　(一)投融資平臺與PPP結(jié)合的問題

 

　　投融資平臺與PPP結(jié)合雖然能起到增信等作用，但仍存在不少問題。第一，魚目混珠現(xiàn)象嚴(yán)重，有部分投融資平臺仍希望借助PPP名義保留為地方政府融資的功能。第二，角色定位不明晰，一些轉(zhuǎn)型后的投融資平臺既可以作為社會資本方，又可以作為政府代表方，還可以作為政府擔(dān)保方參與PPP項(xiàng)目，角色定位處于混亂的狀態(tài)。第三，權(quán)責(zé)利不清，轉(zhuǎn)型后的融資平臺仍易受當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)，其資金投向是以公益為主還是以盈利為主并無明確導(dǎo)向。

 

　　(二)防范措施

 

　　1、合理定位地方政府投融資平臺角色;

 

　　2、充實(shí)實(shí)收資本，健全公司法人治理結(jié)構(gòu);

 

　　3、明晰地方政府對投融資平臺的權(quán)責(zé)利。